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　　在全球科技竞争日趋白热化的时代背景下，科学、技术、工程和数学（STEM）人才已成为各国提升创新能力、维护经济安全的关键战略资源。美国作为全球科技创新的引领者，其STEM人才体系长期依赖国际人才的广泛参与。据美国国家科学基金会（NSF）统计，2021 年美国STEM劳动力中外国出生工作者的比率达到19%，其中在计算机、数学和工程领域这一比率接近60%，在生物医学等关键领域，国外STEM人才更是不可或缺的创新力量。然而，近年来美国STEM国际人才政策却呈现出明显的波动态势：从奥巴马政府时期的开放包容，到特朗普政府时期的安全防御，再到拜登政府时期寻求二者平衡的努力，其政策取向的频繁转变对全球人才流动格局产生了巨大影响。随着特朗普第二任期的到来，美国STEM国际人才政策也正面临新一轮调整，这不仅关乎美国创新生态系统的可持续发展，也将重塑中美科技关系和全球人才流动版图。在此背景下，深入剖析美国STEM国际人才政策变迁的结构性张力与调适机制具有重要理论意义和现实价值。

　　制度逻辑理论（Institutional Logics）认为，社会行动者往往会受到多元制度逻辑的约束与引导，不同逻辑之间既存在竞争性张力又呈现相互嵌入的共生关系。[2]这一理论框架为我们理解复杂政策环境中的制度性张力提供了有效工具。在科技全球化与地缘政治博弈日益复杂的时代背景下，国际人才流动始终处于国家发展战略与安全考量的交汇点，美国STEM国际人才政策也呈现出创新驱动与安全防御这两重鲜明的制度逻辑。

　　创新驱动逻辑根植于知识经济理论与开放创新范式，构成了美国长期人才政策的主导思想。在此框架下，国际人才被视为创新生态系统中的关键知识载体与网络节点，其流动与交互过程本质上是一种知识重组与创新资源优化配置。基于此，美国构建了一套系统化的人才吸引与整合机制，通过优惠的签证政策、灵活的人才引进渠道及宽松的学术环境吸引全球高端人才。在政策层面，主要表现为一系列支持性法律与项目，如《2020年高技能移民公平法》（Fairness for High-Skilled Immigrants Act of 2020）和《2021年美国创新与竞争法》（United States Innovation and Competition Act of 2021）；在执行层面，通过H-1B签证配额①、STEM-OPT②延期等具体措施予以落实；在实践层面，体现为高校、研究机构与企业的灵活人才引进策略。此类制度安排不仅使美国成为全球STEM人才的主要集聚地，更构筑了美国科技创新主导地位的制度基础。

　　在此框架下，美国STEM国际人才政策中的限制性措施日益增多，形成了一套复杂的管控体系，具体来看大致包括三个层次。第一层为针对敏感国家背景人才的特殊审查机制。例如，2018年特朗普政府针对中国、俄罗斯等“受关注国家”（countries of concern）背景的学者实施强化审查程序。受此影响，美国J-1签证（访问学者及交流项目）的拒签率从2016年的9.2%大幅攀升至2023年的38.7%。[3]第二层为关键研究领域的准入管控。例如，2018年特朗普政府为强化技术管控，突然宣布将赴美研读部分STEM领域专业的中国留学生签证期限从五年缩短为一年。[4]第三层为技术与知识外流防控措施。例如，2018年美国《出口管制改革法》（Export Control Reform Act）加强了对14种新兴技术的出口防控。[5]上述举措共同构成了一个多维度的STEM人才和技术防御网络。

　　创新驱动与安全防御两种逻辑在美国STEM国际人才政策中的制度表征并非简单的二元对立，而是在不同阶段和不同层面呈现出复杂的互动模式。从历史发展脉络来看，冷战时期（1947—1991年），意识形态的强烈对抗导致安全逻辑成为主导。美国1952年《移民和国籍法》（Immigration and Nationality Act），即加强了对移民的审查，尤其针对可能对国家安全构成威胁的个人。[6]“9·11”事件后（2002—2015年），美国国家战略重心的调整与多元化策略在反恐需求与创新驱动之间形成了相对平衡的态势。近年来，随着中美战略竞争加剧，安全逻辑权重显著上升，与创新逻辑的张力日益凸显。[7]从系统层面上看，两种逻辑也同样在多维度呈现出动态博弈。战略层面上，两者均反映了国家利益的多元性与政策目标的复杂性，即需要同时满足创新发展与安全保障两大国家战略需求；实践层面上，不同机构往往基于各自的利益与职能定位具有差异化偏好，进而形成了复杂的制度生态。可见，双重逻辑互动的实质，正是美国国家利益在全球科技格局与地缘政治环境变迁中的不断定义与重新转化。

　　从纵向治理结构看，联邦—州的政策差异无疑体现了美国联邦制度下的结构性张力与制度适应机制。拜登政府时期，政府基于全球科技竞争利益，通过颁布《美国竞争法》（America Competes Act）等举措吸引国际人才，而以佛罗里达州和得克萨斯州为代表的共和党州则将STEM国际人才政策融入地方政治动员框架，通过强化限制性措施表达意识形态立场。这一政策张力既来源于联邦主义的架构，同时两党极化的政治生态也使包括STEM国际人才政策在内的科教政策进一步成为政治博弈的载体。

　　横向上，联邦政府内部各部门间的横向协调机制不足，也加剧了政策的分散性。国防部、国务院、教育部、国土安全部等机构基于各自的职能定位与利益考量，在国际人才政策上形成了不同的甚至相互冲突的执行标准。2020年新冠疫情期间的“纯网课留学生驱逐令”事件即为例证之一。国土安全部基于强化移民管控的职能定位，发布了要求纯网课留学生离境的行政令，而教育部则支持哈佛大学和麻省理工学院等高校发起联合诉讼，这一政策在48小时内被迫撤回。[9]同时，美国的STEM产业与研究机构主要集中在硅谷、波士顿、西雅图等高科技中心，这些地区对国际人才的依赖度高，对开放政策的支持也更为强烈，而一些以制造业为主的中西部州则更关注本地就业与培训问题，对引进国际人才持更为谨慎的态度。

　　STEM人才培养与科技创新作为一项系统工程，需要持续稳定的政策支持与长远规划，但美国政策制定过程却深受选举周期与政党轮替的影响，呈现出明显的短期性特征，这在政府更迭过程中表现得尤为明显。2022年，美国司法部终止了特朗普政府时期的“中国行动计划”，将其更改为一份针对更广泛国家的安全战略。[10]但随着特朗普第二任期的开始，拜登时期的诸多政策调整又面临着重新评估甚至逆转的可能，包括通过打击移民行动重新评估OPT计划等③。频繁的政策摆动严重影响了美国STEM国际人才政策的稳定性与可预测性，降低了国际人才的流入意愿，尤其是来自被视为战略竞争对手国家的人才。

　　纵向上，面对联邦与州政府间的协调张力，联邦政府构建了以价值框架与制度建设为核心的双层纵向协调体系。在宏观政策框架层面，拜登政府于2021年在总统备忘录中提出“联邦科学诚信政策和框架”（Federal Scientific Integrity Policy and Framework）[11]，明确将科学开放性与包容性作为国际人才政策的基本原则，试图为各州实施STEM国际人才政策提供价值导向。2024年7月，科学技术政策办公室（OSTP）发布的《所涵盖机构的研究安全计划要求》（Research Security Program Requirements for Covered Institutions）进一步细化了这一价值框架，强调“提高研究安全，同时保持长期以来使美国在世界各地的研发领导地位的开放性，并且不会加剧仇外心理、偏见或歧视”。[12]在制度建设层面，联邦政府则通过控制教育经费等手段影响州级和校级教育政策取向。例如，限制向无证学生提供州内学费的州获得联邦学生援助，取消无法满足信息披露要求高校的国防研究补助金等。[13]同时，美国国家科学基金会于2022年启动“区域创新引擎计划”（Regional Innovation Engines Program）[14]，促进相关州建立完善的创新生态系统。

　　横向上，针对政府内部各部门间协调不足的问题，联邦政府主要从两个层面强化调适策略。一是加强科学技术政策办公室的跨部门协调职能。2018年以来，科学技术政策办公室在多个战略领域建立了层级分明的协调系统，包括：在《美国芯片与科学法》框架下设立国家半导体技术协调办公室（NSTC）[15]，整合商务部、能源部、国防部等机构资源，形成全链条治理模式；成立国家量子协调办公室（NQCO）[16]和国家人工智能办公室（NAIIO）[17]，作为跨部门合作核心枢纽，统筹部署量子信息和人工智能发展路线图，实现了国防部、国家科学基金会等七个联邦机构研发战略的实质性协同；主导制定《美国气候适应与韧性国家战略》（U.S. National Adaptation and Resilience Planning Strategy）[18]，构建跨能源部、环保署、国家航空航天局等多部门的数据共享与政策协调机制等。

　　二是在具体政策领域形成协同表达，传递一致性政策信号。例如，联邦调查局于2024年6月在莱斯大学贝克公共政策研究所召开的公共论坛上承认犯了错误，并称要建立信任并改善与亚裔研究者的关系。与此相呼应，美国国立卫生研究院（NIH）院长莫妮卡·贝尔塔诺利（Monica Bertagnolli）于2024年8月发表声明，支持亚裔美国人、亚裔移民和亚裔研究者，强调这些人对推动科学发展的“非凡贡献”，并明确表示“歧视和骚扰是不可接受的”。[19]上述协同性表态无疑在某种程度上反映了联邦机构在STEM国际人才政策领域寻求一致立场的调适性努力。

　　在短期调适层面，拜登政府采取了针对性的政策调整，以缓解前任政府政策对国际人才流动造成的直接冲击。最具代表性的是2022年对“中国行动计划”的正式终止，以回应学术界尤其是亚裔学术群体对歧视性执法的抗议。在中期固化方面，拜登政府力图通过一系列结构性调整，努力增强政策稳定性与可预测性。美国国务院就于2022年1月推出“早期职业STEM研究计划”（Early Career STEM Research Initiative），促进美国本土STEM企业和科研机构与处于职业早期阶段的国外STEM研究人员开展交流合作，同时扩大对持J-1签证的STEM毕业生学术培训权限，允许其获得最长3年的毕业后就业授权。[20]国土安全部于2022年和2023年连续两次更新STEM实习培训指定领域列表[21]，并完善了国家利益豁免政策，首次为STEM硕博毕业生如何获得绿卡资格提供明确标准。这些措施将原本分散的政策工具整合到统一战略框架下，试图超越单一政党立场，构建贯穿政治周期的制度缓冲。在长期锚定上，拜登政府尝试通过立法固化政策方向。2022年8月，拜登签署《芯片与科学法》，明确规定拨款527亿美元用于资助“半导体激励计划”，同时承诺在五年内为美国国家科学基金会、能源部等联邦机构的研发计划和基础科研项目提供约2000亿美元的公共研发投资。[22]同时，成立国家人工智能安全委员会（NSCAI），委员任期6年[23]，以跨越总统任期，形成机制化的政策保障。

　　一是州级层面政策差异形成的协调壁垒使调适努力难以贯穿治理体系。例如，佛罗里达州于2023年5月通过法律，“禁止佛罗里达州的12所公立学院和大学接受来自中国或其他指定‘受关注国家’实体的资金或与之合作”[24]，这与加利福尼亚州、马萨诸塞州等维持相对开放学术交流政策的州形成了鲜明对比。可见，州级立法实质上形成了全美范围内政策环境的“碎片化”，使国际人才在不同州面临截然不同的制度环境，无疑增加了美国STEM人才政策的实现难度。

　　二是科研安全合规成本的不对称分担导致调适措施落实动力不足。有研究指出，随着美国科研安全政策的不断强化，大学等研究机构纷纷设立专门机构或岗位负责合规事务——“近年来很多美国大学设立了‘科研安全’办公室或‘科研安全官’岗位，以加强科研项目执行过程中的安全管理”[25]。这些新增的机构设置和人员配置大幅提高了研究机构的运营成本，而联邦政府在此方面的专项经费支持却相对有限。这种成本分担的结构性失衡可能削弱原本就缺乏强制力的协调机制的实际效果。

　　美国STEM国际人才政策涉及学术机构、情报部门、产业界、监管机构、国际人才等多元主体，这些主体之间的交互关系构成了政策实践的基础。然而，当前互动机制中存在显著的权力不对称与资源分配失衡，导致表面的协商与调适无法实现实质性突破，政策调适往往容易陷入形式大于实质的困境。例如，2024年3月，众议院通过的《2024财年商务、司法、科学和相关机构拨款法案》删除了“中国行动计划”相关措辞；而同年5月，众议院司法委员会又审议投票通过了H.R. 1398法案，试图以保护美国创新与经济安全免受中国影响为由重新启动类似的调查和监管机制。[26]这种立法摇摆在很大程度上反映了两党在政策制定中的持续博弈，以及不同利益集团的权力消长。再如，根据美国国家科学技术委员会2023年报告，半导体和人工智能等关键技术领域存在显著的技能缺口，影响了相关产业的创新能力和全球竞争力。美国商会、全国制造商协会等产业组织多次公开呼吁改革移民体系，扩大STEM国际人才引进渠道。[27][28]然而，产业界这一经济导向的政策诉求在实际决策过程中可能受到安全考量的制约。决策框架的偏向性，将导致政策调适过程未能充分平衡各方利益诉求，难以实现整体政策效益的最大化。

　　回溯历史，可以发现冷战结束后，美国曾以全球科学共同体领导者自居，将科学交流视为促进民主与西方价值扩散的工具。然而，非西方国家的科技崛起与价值多元化趋势，使这一单向传播模式面临挑战。全球科学合作的政治意涵被重新评估，科技创新的国家竞争属性被凸显，导致原本以“普世主义”为基础的科学合作框架逐渐让位于地缘政治博弈逻辑。尤其是当技术创新日益成为国家实力核心要素时，科学活动的国家安全属性被强化，与其开放共享的本质形成尖锐冲突。这一矛盾直接影响了美国对国际人才流动的战略认知，使其不再停留于抽象的理念争辩，而是具体化为对国际人才流动的实质管控，开放合作与技术领先优势之间的平衡点也由此发生了系统性偏移。

　　综合考察特朗普政府的政策布局可以发现，其第二任期的科研资源配置策略呈现出急剧转向的趋势。新任期伊始，特朗普政府即大刀阔斧裁撤了美国国家科学基金会多名人工智能领域专家，使该机构维持关键人工智能研究的能力受到严重削弱；同时，大幅削减科研经费，国立卫生研究院（NIH）每年将被迫节省超过40亿美元，国家科学基金会的预算则从91亿美元骤减至30亿美元，同时研究经费的间接成本上限则降至15%。该措施虽被联邦法官暂时叫停，但已导致多所高校主动采取紧缩措施，包括停止购买研究试剂、设备和实验动物，并大幅削减生物医学研究项目的招生规模，研究生和博士后入学人数最高已减少1/3。[29]更为激进的是，特朗普政府已着手推动解散联邦教育部的进程，签署相关行政命令指示联邦教育部长提交解散方案，并要求国会通过相关立法。与此同时，系统性拆解以多元、公平与包容为核心的科教体系，禁止联邦资金支持相关项目，造成多个面向的STEM教育项目被终止。[30]可见，相较于建制派的渐进式政策调整，特朗普2.0时期的STEM政策呈现出鲜明的战略转型特征，其核心在于资源配置策略的根本性重组与创新模式的系统性重构，具体可以从以下三个方面窥斑见豹。

　　一是财政约束下对资源配置的优先顺序调整。美国国会预算办公室（CBO）于2025年1月发布的预算报告显示，预计2025财年（截至2025年9月30日），美国预算赤字将达到约1.87万亿美元，占国内生产总值（GDP）的6.2%。尽管该数字与2024年相比有所降低，但仍远超过去50年的平均预算赤字2.4个百分点。[31]在此背景下，特朗普政府的前述举措从表面看是资源压缩，其实质却是在财政约束下对STEM资源的优先顺序调整，充分体现了政府在有限资源条件下追求最大投资回报的政策导向。

　　二是从学术主导向产业主导的创新模式转变。上任第二天，特朗普便宣布OpenAI、软银和甲骨文计划建立名为“星际之门”（Stargate）的合资项目，预计四年内投资5000亿美元建设人工智能基础设施；上任仅三天，便签署行政命令成立总统科学技术顾问委员会（PCAST）[32]，这一速度远超历届政府。此外，还迅速撤销了拜登政府的人工智能监管命令，强调要消除对人工智能创新的限制。种种迹象表明，尽管特朗普政府对以美国国家科学基金会为代表的研究机构进行了大幅度的资源压缩，但并非要对创新进行整体性抑制，而是力求重构创新载体，强调短周期、高效率、结果导向的技术突破，并致力于将战略重心从基础研究这一传统学术型创新模式转向应用导向的产业创新。

　　三是从技术防控到综合安全的国家安全观转变。传统上，美国STEM国际人才政策中的安全防御主要局限于技术泄露的防控，如限制特定国家背景学者参与敏感研究、缩短签证期限、加强知识产权保护等。然而，特朗普政府2.0时期的安全观已从单一维度扩展至财政安全、教育主权、产业安全、供应链韧性、文化安全等多元维度的综合治理。例如，解散联邦教育部的举措本质上是对教育主权的重新界定，意在将教育决策权从联邦层面回归各州，构建更符合“美国优先”理念的本土教育体系。同时，对多元、公平与包容项目的系统性限制则体现了特朗普政府对文化安全的重新定义，反映了其对高等教育意识形态属性的战略关注。此外，通过对特斯拉首席执行官埃隆·马斯克（Elon Musk，现任总统高级顾问）、Scale AI董事总经理迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios，现任科学技术政策办公室主任及总统科学顾问）[33]，以及Craft Ventures合伙人大卫·萨克斯（David O. Sacks，现任白宫数字资产和加密货币特别顾问）[34]等企业家的人事任命，进一步强化产业安全与技术主权的联动机制，构建了从产业链到人才链再到创新链的全链条安全防护体系。这一安全观的多维扩展反映了特朗普政府STEM国际人才政策的制度逻辑重构，它不仅表现为政策工具的调整，更深层次地体现为治理范式的转型，是美国科教治理体系对创新驱动与安全防御双重逻辑的系统性再平衡。

　　首先，或加快分化美国STEM国际人才的政策体系。随着联邦教育部解散进程的启动，各州在STEM国际人才政策上的自主性将显著增强，或将明显加剧政策的地域性分化。加利福尼亚州、纽约州等科技创新中心州已开始探索州立项目，为受联邦政策影响的国际STEM人才提供替代性支持，以卫斯理大学为代表的部分高等教育机构则公开表示“学校不会自愿协助联邦政府仅因公民身份而驱逐学生、教职员工”[35]。与此同时，政府效率部与学术界公开对立，诺贝尔奖得主杰弗里·欣顿（Geoffrey Hinton）则呼吁将马斯克驱逐出英国皇家学会，进一步凸显了协调机制的弱化[36]。政策的分化与调制机制的崩解将使STEM国际人才面临高度分割的制度环境，无疑会极大增加STEM国际人才流动的制度成本与不确定性。

　　其次，或加快推动全球STEM人才的多中心流动。近年来，全球STEM人才流动已表现出传统流向分化和竞争格局重构的双重特征。从流向变化看，美国作为全球STEM人才主要目的国的地位无疑正在弱化。美国国家科学基金会的统计数据显示，自2016年以来，选择赴美的国际学生在经合组织（OECD）国家中的份额持续下降。2013—2021年，美国的国际学生总入学人数仅增长了8%，而德国同期增长了109%。[37]从区域格局看，各国在STEM学科上的竞争态势已然发生了显著变化。以人工智能领域为例，全球人工智能追踪器2.0在捕捉神经信息处理系统（NeurIPS）大会上发表论文的作者数据后发现：2019年29%的顶级人工智能研究人员来自美国，中国仅占20%；而到了2022年，中国培养了47%的顶级人工智能人才，美国的这一数据仅为18%。[38]可以推断，特朗普新任期的政策动向或将进一步强化已有的全球人才流动分化趋势，并加速美国在某些STEM领域相对优势的转变。

　　最后，或加快形成全球科技治理规则重构的战略窗口。作为上述内部分化与全球格局重塑的深层反映，特朗普政府新任期的STEM政策将促使原“以美国为中心的单极协作模式”向“多极竞争—合作并存模式”转变，从而催生全球科技治理规则重构的战略窗口。有专家称，特朗普的激进政策“已对美国科研系统造成结构性冲击，短期内可能削弱研发能力，长期或动摇其全球科技领导地位”，甚至“美国科研系统有可能倒退100年”。[39]与此同时，全球正在加速形成以东亚和欧洲为新兴极点的多中心人才竞争格局，且各极点呈现出差异化的竞争特征。例如，欧盟通过整合性制度设计（如欧盟蓝卡计划）④提升政策稳定性，亚洲新兴经济体则依靠创新性引才机制（如日本J-Skip签证⑤和新加坡顶级专才准证⑥）实现战略性崛起。这种地缘人才格局的转型，不仅会改变STEM人才的全球分布，更将深刻重塑科技创新的区域平衡。

　　二是创新海外人才引进与服务模式，优化人才价值实现机制。一方面，进一步完善青年科学家支持计划，为高端人才提供学术发展与创新创业一体化平台；另一方面，持续推进海外人才离岸创新创业基地建设，形成“不求所有、但求所用”的柔性引才模式。同时，应建立针对STEM人才的全周期服务体系，解决职业发展、薪酬水平、家庭安置等实际问题，提高人才引进后的稳定性与创造力，避免重引进轻使用的政策偏差，最大化发挥引进人才的创新价值。

　　三是改革STEM人才评价与激励机制，营造多元包容的创新环境。打破传统单一的论文、奖项评价机制，构建“多元指标—多维评估—多类发展”的STEM人才评价体系，促进学术界与产业界双向流动，实现不同类型人才的协同发展。同时，针对女性STEM人才、中年科技人才和多元文化背景人才的发展需求，实施针对性支持计划，打造多样化、包容性的STEM创新环境。此外，强化价值导向的创新激励机制，将解决国家重大战略需求与全球性挑战作为STEM创新的核心导向，提升人才的使命感与创造力，形成对国际高端人才的持久吸引力。

　　二是主动参与全球科技治理规则重构，塑造有利于创新发展的国际环境。在联合国教科文组织等多边框架下，倡导建立全球科技创新合作公约，提出基于共同价值的国际STEM人才流动原则，推动形成更加开放、包容、均衡的全球人才发展环境。与此同时，推动建立全球STEM价值创造联盟，以联合国可持续发展目标为框架，构建面向气候变化、公共卫生等全球性挑战的国际科研合作平台，为全球STEM人才提供既有技术挑战性又富含社会价值的发展空间。